作者国电力改善重启或允许民营资本建设配电力

来源:http://www.gzxjl.com 作者:www.bifa740.com 人气:107 发布时间:2019-08-16
摘要:2013年年初,国家电网将可能被拆分的消息一时间成为各大媒体关注的焦点。半年过后,中国电力体制改革并没有如传言那般“拆分”,而是悄悄在电价上做起了文章。 在停滞了十年之

2013年年初,国家电网将可能被拆分的消息一时间成为各大媒体关注的焦点。半年过后,中国电力体制改革并没有如传言那般“拆分”,而是悄悄在电价上做起了文章。

在停滞了十年之后,经多方消息证实,由国家发改委牵头起草的深化电力体制改革方案,已于10月中旬递交国务院,有望在近期获批出台。

在被称为最后的垄断堡垒“铁道部”被撤销之后,人们的眼光重新转向上一轮市场化改革已确定好市场化路径、有待执行的一些基础产业领域。电力,无疑是其中最典型的代表之一。

近日,国家发展改革委副主任连维良在电力迎峰度夏会议上提出:“认真落实资源性产品价格改革措施,支持有条件的地区开展电力用户向发电企业直购电,推进售电侧电力体制改革试点。”

早在中央财经领导小组第六次会议上,国家主席习近平明确提出,要抓紧制定电力体制改革总体方案,并对发改委提出要求,在今年底拿出新电改方案。

从2002年发布以市场化改革为主导的标志性5号文件起,中国社会已然过去一个长达10年的政治周期,电力改革被众多业内人士认为,实际上无所进展。随着曾被当作主要改革对象的国家电网公司的业务范围和实力已进一步壮大,中国电力改革重新回到了“怎么改”这一起点问题上。

根据今年5月底国务院批转的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》分工,今后发展改革委将牵头推进电价改革、简化销售电价分类,并推进大用户直购电和售电侧电力体制改革试点。

此前,国家发改委向相关部门发放的征求意见稿曾提出,以“放开两头、监管中间”为原则,除了输配电价由国家核定之外,发电厂和用户之间可以直接制定电价进行交易,并允许民营资本建设配电网,成立售电公司等。

无论是来自国家发改委,还是国务院发展研究中心等部门的相关学者,在记者问及关于电力改革的进展和个人观点时,一致的回应是:等三中全会后再说。显然,在输配电改革、电力市场建设和电价改革等牵涉重大利益重置和分配的电力改革领域,业内人士对被赋予“改革之会”的三中全会普遍抱有较大希望。

以电价改革作为突破口,是否真能推动中国电力体制改革这艘巨轮顺利前行?

由于电力改革牵涉面广、利益错综复杂,最终出台的改革方案内容目前尚难定论。

改革方向仍在研究

价格改革才是核心

电网反垄断

2002年,在时任国务院总理朱镕基的推动下,国务院发布《中国电力体制改革方案》,启动了以市场化为方向的改革,核心是16个字—厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网。

与年初媒体热议拆分电网不同,业内人士对此显得非常冷静。

本轮电改的重点之一的“管中间”,其核心是如何破解电网的垄断问题,这也是上一轮电力改革的未尽之事。

2003年走出第一步,通过对国家电力公司分拆重组,成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。这一改革模式被认为是借鉴了英国的电力改革的模式。

中国能源研究会理事长周大地指出,如果现有的电价管理模式不变,电力体制改革不会取得真正的成效,改革的核心应是电价而不是拆分。

据悉,上报国务院的电改方案,此前曾经过多轮征求意见和反复修改,但最终没有将“输配分开”列入讨论范围,对于外界热议的可能拆分电网公司的做法也并未提及,而是以“放开两头、监管中间”为原则,围绕“四放开一独立”展开——输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开,交易平台相对独立。

在这一初步改革之后,曾进行厂网分开,在发电侧引入竞争,降低了发电设备和装机的造价。但此后,电改即限入举步不前之境,拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局。

周大地的观点代表了业内大部分人的呼声。中投顾问能源行业研究员宛学智对《中国科学报》记者指出:“拆分国家电网的意义并不大,电网工作由国企承担反而能更好地实现规模效益,而电价改革对于整个电力行业市场化则有重大意义。”

曾就职于国务院电力体制改革工作小组办公室、现任招商证券研发中心执行董事的彭全刚表示,在本次改革中,呼声最高的是电网改革。改革的目标,是电网企业盈利模式从“赚取购售电差价盈利”向“收取过网费盈利”转变,其中的重点是售电业务分离和核定输配电价。

与此同时,国家电网悄然完成了对五大区域电网的削权,将五大区域电网公司改为五大区域电网分部,将财权等下放到省级公司,区域电网成为单一的调度中心。而政府继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制,国家电网保持着在买电和售电环节的垄断,原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司“坐大”,在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张。

由于我国电价形成机制较为混乱,交叉补贴长期存在,且名目繁多、监察不力,难以对整个电力行业的发展提供重要支撑。

不过,国家电网内部人士告诉记者一两年的短期内,输配电还难以分开。该人士还表示,即使输配分开,配电公司也只不过由形式上的大垄断变成了以地区为单位的小垄断,能否真正提高效率仍然存疑。

与此相对照,因电力市场改革而成立的电监会则被认为是10年无功,终于在今年初被撤销,并入国家发改委能源局,使得对于电力行业的监管方式,从政监分离再次调整为政监合一。作为电力市场化改革的产物,因为电力“市场”没有真正意义上形成,电监会一直处于“无市场可监管”的尴尬境地。在业内人士看来,10年来,它的主要成绩是进行了一系列以市场为导向的电力政策研究。

此外,我国电价机制是由国家发展改革委推行实施的指导价,很难反映电力市场内在实际运行情况,且具有一定的滞后性。因此,从电价入手相当于握住电力体制改革的“脉门”。

根据国际经验来看,在输配电体系中并不存在统一的竞争模式,输配一体化的模式并不在少数,美国、英国、法国、日本、俄罗斯等国家均采用了输配一体化的模式,纵向的拆分并不是唯一的出路。此前,国家电网公司总经理刘振亚公开表态,认为应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局。

究其原因,电监会的职责与原先的设计差异很大,其应拥有的最重要的两个权力,即定价权和制定市场规则的权力,包括市场准入、退出以及投资要求等,前者仍在发改委价格司手里,后者由于国家电网在系统内迅速的收权,也被挡在行业之外。在这种缺乏实施行业监管的手段和资源的窘境下,电监会缺乏权威性在所难免。

中商情报网产业研究院能源行业研究员徐思聪也对《中国科学报》记者表示:“电价作为电力市场调节杠杆的重要手段,不仅可以调节电力市场供需,还可调节分配电力行业市场各参与主体的利益。从这个角度而言,电价改革才是整个电力体制改革的关键。”

此外,电网公司如何改革,还取决于政府对于电网企业性质的划分,如果被界定为公用事业服务型公司,那么对于电网的进一步改革,其拆分力度可能较小。今年8月,国家发改委官员在上海召集专家召开电改座谈会时也曾提及,改革后的电网将实现公用事业化,这意味着短期内电网输配分离不太可能实现。

另外,有研究者已经指出,只有用户容量相对饱和,电网容量和发电能力都有富余的情况下,厂网分开、竞价上网的改革才能真正发挥作用,当时也不具备这个条件。

输配电价改更重要

国家能源局副局长王禹民早在今年3月就已经为电改绘下蓝图:电改在于体制和机制上的双重改革突破。简单地说,就是输电的不卖电。即由政府制定出台独立的输配电价,电网企业负责把电网这条“公路”建好,按输配电价收取“过路费”,用于电网投资建设和维护。同时逐步放开上网电价和销售电价。

于是,颇有讽刺意味的是,在理想色彩浓烈的市场化为导向的改革方案下,中国的电力改革逐渐形成了具有绝对垄断权的巨型国企。

根据国家能源局最新发布的数据显示,5月中国全社会用电量4269亿千瓦时,同比增长5%,增速较之去年同期回落0.2个百分点。此外,今年1~5月,全社会用电量同比增长仅4.9%。

2002年国务院颁布的《电力体制改革方案》(又称电改“5号文”)为电力体制改革规划了一条市场化的中长期路线:通过厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网四步改革措施逐步构建起竞争性的电力市场。

一位业内人士向记者表示,说到电力改革,一两年前谈,半年前谈,和现在谈,没有什么大的区别,基本问题都是一样的,政策层面也并无大的动向,仍是在研究不同的改革方向。

中国经济增速趋缓与产业结构调整使得当前全国用电量下降,有观点认为,此时正是资源产品价格改革的好时机。

十二年过去了,在整个电力行业中,中国现有的电力行业格局基本维持了“五号文”改革规划,只完成了“厂网分开、主辅分离”,而“输配分开、竞价上网”曾小范围试点都均告失败。

唯一被认为有市场化改革亮点的是大用户直购电。但甚至是直购电这样被认为非核心、并不足以影响整个电力行业大格局的改革措施,在现实中的规划力度也非常小。而且由于一般用电大户都是高耗能产业,直购电得到的价格优惠,甚至存在鼓励需要淘汰的落后产能的可能,与国家通过电力改革升级经济的意图相背离。

对此,宛学智有着不同的看法:“当前并非电价改革深入的最佳时机,但却是破除各利益团体‘抱团取暖’的好机会,趁着能源结构调整、国家机构改革、贪污腐败整顿等工作的开展,电价改革有望取得意想不到的成效。”

电网企业仍然居于行业垄断中枢的地位。目前,国内的电网系统由国家电网、南方电网以及部分区域性的小电网公司组成,全面控制电力系统输电、配电与售电,在发电侧,各家发电厂只能以上网电价将电能卖给两大电网,电网是垄断的买方,在售电侧,电网再通过各地方供电系统将电能加价配售给各用户,电网是垄断的卖方。因此,在整个电力纵向产业链上,两大电网公司处于核心控制地位。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对记者表示,直购电概念不错,在发达国家也是普通操作方式,但在中国推行几年以来,在现实中存在许多具体操作的问题:在目前电价不能动,各个企业的供电量也不能动的情况下,直购电对电价市场化形成影响有限。

发展改革委近期下发的《国家发展改革委关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》显示,现行的8大类销售电价将逐步归并为居民生活用电、农业生产用电和工商业及其它用电3个用电类别。

广发证券分析师郭鹏表示,在这样的市场结构下,政府不得不对电价进行管制,制定上网电价与销售电价,否则电网公司有可能会利用其垄断优势,进一步施压发电厂与消费者,压低上网电价的同时提高销售电价,扩大其垄断利润。

重回讨论起点

同时,种种迹象显示,业内期盼已久的大用户直购电也将着手推进。

在上一轮电力改革中,我国曾进行过区域电网建设运营的尝试,但并不顺利。2010年后,国家电网公司开始对控股的五大区域电网公司进行拆分,到2011年5月,最后一家区域电网公司—华北电网也被国家电网公司分拆。各区域电网公司被拆分为国家电网公司的区域分部,失去了独立的市场主体资格。此后电网系统没有继续推进区域电网建设的尝试。

今年3月,有媒体报道,决策者正酝酿通过分拆国家电网公司,推动新一轮电力体制改革,停滞10年的电力体制改革即将重启,并表示,改革的决心来自中国新一届政府的最高决策层。

宛学智说:“以上电价改革措施主要涉及用电大户,其试图通过用户、电厂之间的协商破除中间环节对电价的过多干预,其积极作用非常明显。”但是,以上措施均围绕售电侧的价格,输配电的价格改革却迟迟未见动静。

“如何放两头”

因为新一代主管经济的领导人明显的市场化改革形象,这一报道再次引起了电力改革是否会沿续市场化思路,具体而言就是国家电网分拆与否的猜想。但随即中电联发表声明,表示未有听过分拆电网一说。并进一步表示,国务院深化2013年经济体制改革征求意见中,也没有拆分国家电网的改革内容。所谓市场化,是传言,而非预言。

“‘尾大不掉’是电网公司长期以来的突出弊端。随着今后我国电价改革的进一步深入,能否消除电网企业对输配环节的过度把控将是决定整个行业改革是否彻底的关键要素。”宛学智说。

发电环节和售电环节,这“两头”预料将引入更多市场竞争。在新一轮电改中,短期来看,大用户直购电依然是改革的突破口。

安全和效能,一向是国家电网回应市场化改革的重大武器,过去10年,虽然在市场化改革方面进展有限,但国家电网作为一个巨型企业进行了急速扩张,在电力建设方面也取得了长足进展。作为全球最大的电网公司,国家电网2012年售电量32539亿度,收入18855亿元,在世界500强中名列第七。发展到如今的状况,也使得国家电网在电力行业决策时,具有很大的话语权。

摒弃审批权

今年4月,国务院总理李克强在国家能源委会议讲话指出,要加快电力体制改革步伐,推动供求双方直接交易,提供更加经济、优质的电力保障,让市场在电力资源配置中发挥决定性作用。中投顾问能源行业研究员宋智晨表示,大用户直购电制度是电力行业市场化改革的重要举措,产生之初便被赋予了推动售电端改革的重要使命。

国家电网总经理刘振亚曾表示,“十二五”发展目标是把国家电网公司建成以电网业务为核心,金融、直属产业和国际业务全面发展的世界一流能源集团。据业内估算,国家电网在电网之外的资本金投资超过600亿元。

尽管电价改革已经开始推动电力体制改革缓慢前进,但是,电力改革要真正实现成功仍然有很长的路要走。

广东作为全国试点,早已推进大用户直购电多年,是实现大用户直购电最早的省份。从2013年底起,广东采用电力用户与发电企业竞价交易的模式。仅今年前7个月,累计有30家电厂与86家用电大户达成了交易协议。集中竞价交易电量16.2亿千瓦时,为企业节省了近千万元电费。

而电力的市场化改革也有不同的方案,一种是更为彻底的市场模式,即将实行完全的发电、输电、配电和售电分开,并将国家电网分拆为几大区域电网,以便于监管;另一种是,不以电网分拆和输配电分离为主要内容,而是通过直购电的模式,使发电和售电两端实现市场化,同时将国家电网改造为一个只管电力输送,利润受到严格管控的公益性企业。

中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏表示,电力体制改革的重要内容是摒弃发展改革委对电价和电力项目的审批权。“网厂分开后,虽然发电主体多元化了,但由于发展改革委并未放弃审批电价,因此竞价上网成了一句空话。”

从长远看,随着用户用电资格的不断放开,未来将有望产生服务于中小用户的售电公司(比如面向一个园区内的全部中小企业),这些售电公司将逐渐与现有的电网公司产生竞争,并且最终实现售电端的市场化。

作为电力市场化改革代表的电监会合并至国家能源局后,原电监会主席吴新雄携原班子多位成员执掌国家能源局。国家能源局副局长王禹民早在今年3月描绘的电改蓝图是:电改在于体制和机制上的双重改革突破,输电的不卖电,即由政府制定出台独立的输配电价,电网企业负责把电网这条“公路”建好,按输配电价收取“过路费”,用于电网投资建设和维护,同时逐步放开上网电价和销售电价。

他认为,未来电力改革的方向理应是从发展改革委转变职能入手、放弃行政垄断审批电价和国家电网公司改变购送电方式。

不过,从全国范围看,直购电推行十余年,进展缓慢之极。年度交易电量估计不足200亿千瓦时,在全国5万亿千瓦时的用电市场中,占比不到0.5%。

电力改革的基本命题,在10年后,以更为强势的垄断企业与市场化改革理想之间的尖锐对照,再一次呈现在社会面前。

今年5月,国务院已经下放取消了117项行政审批权,其中有16项涉及能源。

大用户直购模式分离了电网公司的交易权,最终方向是将售电和输配分开,因此,电网企业普遍对此持反对意见。前述国家电网人士表示,直购电交易规则越来越明晰的情况下,售电侧引入竞价机制也将顺理成章;然而,另一方面,也应该考虑到电网企业所承担的社会责任。因此,即使直购电自主定价也应该将政府行政收费和电价交叉补贴设计进去。

在目前对具体改革路径争议颇多的情况下,至少电价改革的这一目标方面有一定共识。中国的电价改革步伐缓慢,政府定价依然占据主导地位,属于竞争环节的上网电价和销售电价仍然被严格管制,而具有垄断性质的输配电价却恰恰没有管住,在这种情况下,作为基础资源产品的电力价格无力反映市场运行的实际情况。理顺电价定价机制,实现从上游煤炭价格到下游用电价格联动的市场化调节,即破除垂直一体化的垄断结构,在发电和售电环节实现有效竞争,同时对具有自然垄断属性的输、配电网络严格监管,不仅使得整个行业各个环节的电力成本更为透明,便于监管,也使得电力需求能作为社会生产的基本信号,并淘汰高耗能落后产业,为中国的产业升级提供重要支撑。

预计今后减少或下放电力项目审批权将成为行政机构改革的重要组成部分,发展改革委对电力行业的干预也会大幅下降,这是推动电价市场化的重要措施。

多位业内人士预估,改革将是在增量的配电建设领域引入民间资本参股,这样的做法既不会影响目前的电力系统格局,同时还有助于电力系统配电建设新增部分提高效率。

而作为颇有影响的决策性专家,国家发改委能源所所长周大地也坚持电力改革“重在电价改革”的意见,认为各种分拆方案很多时候是“为市场而市场”,未必有利于中国电力行业的健康发展,而目前电价完全由国家定价,积累下的价格扭曲和经济评价体系失效,越来越严重,已经影响到整个经济的发展。

但是,宛学智同时指出,在电网企业“两家独大”、能源构成过度依赖火电的情况下,电价市场化改革仍将受到很大的阻碍,能源安全与电力行业市场化之间是否完全契合尚须认真探讨。

事实上,通过2003年的“一次电改”,发电环节市场化发展速度较快。按照《电力法》的规定,只有发电允许民间资本进入,而输电、配电、售电均不允许。

此外,徐思聪表示:“还需要引入民营资本进入,激发市场竞争,这样才可真正做到市场化运行。”

2003年启动的厂网分离改革,从原国家电力公司拆分出华能、国电、大唐、华电、中电投,目前这五大集团的装机总量在全国装机总量中的占比已经下降至47%左右,此间,地方国有发电企业成长迅猛。

同时,还要完善相关监管体系,创造市场公平公正环境,进而保障电改的顺利进行。

发电领域的投资主体逐渐开始多元化,中外合资企业、民营企业也开始参与到电站建设中来。目前为止已经出资设立电厂的包括香港华润、台湾台塑,中国神华、珠江,河北建设,江苏国信等。

目前,国有企业主要以投资大型火电、水电等电源项目为主,装机容量占绝对优势。民营企业受资金规模等限制,多数难以承担大型发电项目的建设,传统上主要投资小水电、小热电等小型发电项目,单个企业装机容量相对较小。截至2012年末,民营发电企业装机容量在全国总盘子中的占比不足10%。

对于民营资本进入发电领域,前述国家电网内部人士建议,第一,不能心急。民营资本要想从国网业务中分一杯羹的话一定要谨慎;第二,投融资方式、金融模式、新业务创新这一块还是有一定想象空间的。

与发电相比,在目前的电力体系中并没有独立售电企业,售电长期与输配电捆绑在一起,为国有电网所垄断。消息人士称,计划在配售端引入民间资本,这一点有可能是未来《深化电力体制改革若干意见》的核心之一。国家能源局今年初公布的《2014年能源工作指导意见》提出,积极推进电能直接交易和售电侧改革。

以推进大用户直购电的方式打破电网垄断,已成为学界和业界的共识。新的国家能源局成立后,大用户直购电已经成为改革推进的重点,目前已经在10 多个省份展开试点。

直购电改变了传统用电模式,即由用户向电网购电,然后按照国家统一价格向电网企业缴纳电费,改由发电企业和用电企业进行合约交易及集中双向竞价,同时向电网企业缴纳一定的过网费,其售价一般低于电网购电价格。

改革好时机

当前供电能力相对过剩为启动二轮电改提供了难得的契机。

近年来,电力装机容量不断扩大,而经济增速面临下行趋势,中国的装机容量所提供的发电能力已经可以满足甚至超过经济用电的需求。2013年,国内发电设备平均利用时间为4511小时,基本已经降到了1999年受亚洲金融危机影响的水平。

过去十年中,电力改革的停滞与电力供求的不平衡有着重要的关系。2002年推动的电改未能贯彻和此后数年出现的缺电现象也有关系。受亚洲金融危机影响,浙江省电力供应由紧变松,率先在国内引入竞价上网报价系统,试行择优调度上网。此后,经济回暖,国内多省出现拉闸限电情况,浙江省在缺电的情况下,竞价上网难以为继,最终自行消亡。

国家能源局近期统计显示,今年9月全社会用电量增速等数据创下一年半以来的第二低,全年用电量增速或低于5%。从目前国家能源局及上市公司公告情况来看,2013 年国家发改委共核准发电项目比2012年下降了近七成。10月末,由经济日报社中经产业景气指数研究中心和国家统计局中国经济景气监测中心共同编制的2014年三季度中经电力产业景气指数显示,三季度全国发电量同比增长2.5%,为2012年四季度以来的最低增长水平。

广发证券分析师郭鹏表示,电力需求弹性很小,基本上是刚性需求,如果在电力资源供不应求的情况下推进电力系统的市场化,势必带来发电端可以大幅提高报价,用电端成本快速提高的后果,提高企业整体成本,削弱我国产品竞争力,拖累经济发展。对于政府来说,这无疑是不可以接受的。

本届政府强烈的改革意愿,也使得本轮电改将获得更大的政策支持力度。

考虑到电力改革是整个能源系统改革的重要环节,在能源专家武建东看来,对于能源改革的战略重点以及先后顺序而言,必然是优先二次能源,次后一次能源;先电力产业,后油气产业。前者程序简单、定价机制易行;后者牵涉国际、定价机制全球化。因此,电力体制改革必然成为能源战略改革的第一步,具有战略性、机遇性、前沿性、跨越性的特点。

考虑到目前国内发电能力已经趋于饱和,下一步,环保要求与能源的可再生性就成为了下一步发电端发展的核心。对于存量发电机组来说,环保改造是主要的发展方向,而国家也在上网电价方面对于环保改造有所倾斜与疏导。

此外,从电力系统投资结构看,电源投资与电网投资比例的国际平均水平为0.8:1,而我国在2007年以来电源投资与电网投资的比例长期高于1:1,电网建设相对投入不足。未来预计配电系统将加快改造,尤其是加快高耗能变压器更换。同时加强配电网智能化建设,降低人工成本,这些都将给民营资本带来新商机。

二次电改,还有可能带来电价的持续回调。目前,中国的居民电价与大工业电价相当,商业电价大约是工业电价的180%,如此定价安排背后的考虑是,用高负荷率的工商业用户补贴低负荷率的居民与农业用户,因此,电力成本的降低,电价下调对工商业大用户来说很有意义。

从国际经验看,成功的电改往往会引导电价下行。1988年英国首相撒切尔夫人执政期间,发表了《电力市场民营化》的白皮书,拉开了英国电力行业改革的序幕,其核心内容是对电力行业实行私有化,并引入竞争机制。在整个90年代,英国通胀一路上行,但是电价却比电改前下降了近四分之一。

不过,最终的电改方案改革力度多大,还取决于本届政府的改革决心。发改委电力市场改革研究专家组成员、华北电力大学能源与电力经济咨询中心主任曾鸣表示,此前的电改进展不顺利,与包括政府管理、审批机制等在内的市场环境不配套有很大关系。本轮改革推进速度也要看市场能否发挥核心作用。

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